ZJBC65-2022-0003
甬農發〔2022〕138號
各區（縣、市）農業農村局，寧波前灣新區社會事業發展局、寧波國家高新區經濟發展局：
為貫徹落實《浙江省農業農村廳關于加強農村集體資產管理的意見》精神，提高我市農村集體資產管理水平，現就加強農村集體資產管理工作提出如下意見：
一、總體要求和目標任務
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，以構建產權清晰、權責明確、經營高效、管理民主、監督嚴格的農村集體資產管理體制機制為目標，以實現集體資產高質高效運營為主線，以深化農村集體資產管理數字化改革為抓手，進一步加強領導、健全制度、強化監管，不斷發展壯大村級集體經濟，為高質量發展建設共同富裕先行市提供堅強保障。到2025年底，農村集體資產規范管理體制機制全面建成，基本建立與市場經濟接軌的現代農村集體經濟產權制度，運轉規范、監督有力的內部監管制度和公平、開放、流動、競爭的集體經濟市場化經營機制，資產管理數字化應用、任期內集體經濟審計、財務過程結果陽光公開等實現全覆蓋。
二、基本原則
（一）堅持依法管理。落實《浙江省農村集體資產管理條例》等財經法紀和有關農村集體經濟財務管理制度規定，不得超越國家法律法規和省市有關規定，防止集體資產流失，杜絕利益輸送，切實把權力關進制度的籠子。
（二）堅持民主公開。認真執行重大事項“五議兩公開”決策程序，落實小微權力清單和“村民說事”制度，保障村級集體經濟組織成員的知情權、決策權、管理權和監督權。
（三）堅持問題導向。不斷規范村經濟合作社管理，加強對農村集體資產管理存在的問題排查，全面梳理，認真整改，解決問題，建章立制，完善制度。
（四）堅持改革創新。探索創新管理模式，結合農村集體產權制度改革，建立長效監管機制，促進集體經濟高質量發展，保障全體成員享受發展成果。利用數字化改革的契機，探索創新監管手段，提高管理水平，著力構建全方位、多層次監控體系。
三、工作重點
（一）完善產權體系
1.做好集體資產確權登記。每年開展一次集體資產清查。按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，對農村集體資產所有權進行界定確認和登記。對社會資助、捐贈和財政補助所形成的資產，歸集體經濟組織所有的，做好確權登記；對產權不清、存在糾紛的，依據有關規定，作出權屬界定。清查核實結果向全體社員公開，并經社員（代表）大會確認。按要求明確農村集體資產專管員，負責集體資產的登記、保管、盤點、統計等工作。
2.明晰集體資產性質。進一步分類理清村集體經濟組織成員集體所有的資源性資產、經營性資產、非經營性資產，以及其他有形和無形資產。農村集體經濟組織經營性資產股份合作制改革量化的股份（份額）為集體收益分配的依據，其性質為集體所有權派生的收益權的實現形式。股份（份額）的繼承、轉讓、質押、有償退出等僅限于收益分配權，其所有權仍歸集體所有。
3.明確行使主體。農村集體資產屬于集體經濟組織成員集體所有，村集體經濟組織是農村集體資產的管理主體，依法代表全體成員行使資源開發與利用、資產經營與管理、生產發展與服務、財務管理與分配等職能。屬于村集體經濟組織成員集體所有的，由村經濟合作社代表社員集體行使所有權，屬于組（隊）集體經濟組織成員集體所有的，可由村民小組或委托村經濟合作社代表集體行使所有權。村莊撤并的，村經濟合作社合并須經社員大會表決通過，不得隨意打亂農村集體經濟組織界限、平調集體資產、混淆集體財務會計賬目，資產收益仍歸原集體經濟組織成員所有。撤村建居的，有集體統一經營資產的社區，應保留村經濟合作社，并在社區黨組織領導下按照法律法規行使集體資產所有權。
4.規范集體經濟組織內設機構。社員大會是村經濟合作社的權力機構，社員代表大會經社員大會授權行使職權，社管會是社員大會的執行機構，社監會是社員大會的監督機構。不能以股東（代表）大會代替社員（代表）大會，不能以村民（代表）大會代替社員（代表）大會，不能以董事會代替社管會。村級集體經濟組織應完善章程和相關規章制度，實現集體經濟組織內設機構的規范管理。
5.加強集體經濟組織登記賦碼管理。規范行政村撤并后村級集體經濟組織登記賦碼頒證工作。并村并社的，應及時對新社進行賦碼，并注銷原社；并村不并社的，要加強對原社的管理，并積極引導小社合并。不屬于村級集體經濟組織的，不能給予登記賦碼頒證，已賦碼的要及時注銷。村級集體經濟組織名稱、住所、法定代表人發生變更的，應及時進行變更登記。
6.完善治理機制。在基層黨組織領導下，明晰村經濟合作社與村民委員會、社監會與村監會的職能關系，形成“黨建統領、村務自治、經務自主、監督合署”的治理構架。有條件的地方可實行村民委員會和集體經濟事務分離，在理清權責基礎上，實行資產、財務和核算分離，分設行政賬和經濟賬。分離后，村經濟合作社主要承擔經濟發展職能，村委會主要承擔公共服務職能。
（二）加強財務管理
7.加強預決算管理。村經濟合作社年初要按照“統籌兼顧、增收節支、量入為出、留有余地”的原則，合理編制全年財務收支預算方案（包括年度綜合預算和單項預算），按民主程序形成決議并張榜公布。財務收支預算要全要細要實，對預算通過的項目或開支，社管會可以按照權限決定并嚴格執行，上級撥付資金，須按照預算執行，不得虛假列支。預算如需調整，要嚴格履行相關程序，不得未經調整超預算開支。年終應當及時進行決算，并將預算執行情況和決算結果向全體成員公布。鎮鄉（街道）農村集體“三資”管理服務中心要及時反饋村級預算執行情況，鎮鄉（街道）要定期對村級預算執行情況進行檢查監督，發現問題及時指出，并責令限期改正。
8.加強資金管理。嚴格賬戶管理，嚴禁“多頭開戶”、公款私存。實行組賬村管，組級資金統一存入村級賬戶管理，按小組分別建賬，不得以個人名義存放。加強銀行存款管理，大力推進大額資金競爭性存放，大額資金標準和具體實施辦法由各區（縣、市）根據實際情況確定。大力推行村級事務開支“村務卡”預付費管理模式和“掃碼收款”方式，實現無現金收付。嚴格執行村級財務開支黨組織、村委會、村經濟合作社和社監會相關負責人“聯審聯簽”制度。嚴格非生產性開支管理，嚴禁將村級招待費等非生產性支出轉嫁給村內其他組織和經濟實體。嚴格規范村級勞務用工，指導村經濟合作社建立健全用工登記、派工、考勤、結算、公示制度。嚴禁村級集體經濟組織為其他單位和個人提供經濟擔保，嚴禁村干部私自出借村集體資金。
9.加強村級債務管理。實行村級債務申報審核制及債務預警監管機制，鎮鄉（街道）通過數字化預警、下發預警通知書等措施，增強村級債務預警管理，納入預警監管名單的，不得再舉債興辦非必要工程項目。堅持量入為出的原則，合理制定村級投資基建項目計劃，嚴禁超實力舉債搞建設。村集體經濟組織不得舉債興辦公益事業，舉債從事經營性活動應當納入村級重大事項決策范圍，須經鎮鄉（街道）審核同意后，提交社員（代表）大會審議通過后組織實施。加強債務的清理和化解，每年對村級債務至少進行一次清理，債務較多的要制定化債方案，切實減輕債務負擔，禁止借新債還舊債，嚴禁將村級債務轉嫁給地方政府。建立健全考核機制，將控債、化債作為考核村干部政績的重要內容；將新增債務作為重點審計內容。
10.加強收益分配管理。規范收益分配范圍，村經濟合作社的經營收入、發包及上交收入、投資收益等按規定可納入當年度收益分配。當年凈收益實行分配的，應當提取公積公益金、福利費，并按股份（份額）分配。法律法規政策明確規定的征地補償費、專項應付款、國家和村屬企業或集體資產轉讓所得、外單位及個人捐助贊助、留用地指標折算的集體經濟發展資金、集體經營性建設用地入市收益等款項不得列入收益分配。不得將上級補助計入經營性收入，嚴格遵循權責發生制原則記賬，預收以后年度的集體資產租賃收入、發包及上交收入、投資收益等應按合同約定分攤到以后會計年度核算，不得在當年度進行分配。嚴禁舉債分配。收益分配方案須經鎮鄉（街道）審核后，提交社員（代表）大會審議通過，并報鎮鄉（街道）備案。
（三）優化集體資產運營
11.加強合同管理。集體資產資源實行承包、租賃、出讓經營的，須簽訂規范的書面合同。引導村經濟合作社對資產資源租賃設置適當年限，資源發包合同一般不超過15年，房屋等不動產出租合同一般不超過5年。村經濟合作社應委托法律顧問對合同的合法性、合規性、合理性進行審核把關，及時防范和規避各類經營風險。深入開展合同清理，重點清理低價合同、長期合同、不規范合同、群眾反映強烈、顯失公平的合同，以及長期掛賬未兌付欠款的合同，切實維護村集體經濟組織和農民合法權益。
12.規范產權流轉交易。嚴格保護集體資產所有權，防止被虛置。以家庭承包方式承包的集體土地，采取轉讓、互換方式流轉的，應在本集體經濟組織內進行，書面報發包方同意并備案；采取出租（轉包）或者其他方式流轉經營權的，應報發包方備案。引導鼓勵承包土地整村委托和集中連片流轉。進一步健全農村集體產權交易管理辦法和交易細則，推動農村集體產權流轉規范交易，達到區（縣、市）人民政府規定標的額的，要進入相應招投標平臺交易；標的額以下的，由鎮鄉（街道）制定管理制度并按規定實施。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，推動“帶權進城”或上述權益依法自愿有償轉讓。
13.加強村屬企業管理。村經濟合作社獨資、控股的村屬企業，其設立及其章程應由村經濟合作社社員（代表）大會表決通過，報鎮鄉（街道）備案，其法定代表人應由村經濟合作社社管會成員擔任。村屬企業的經營方式、經營目標、重大經營事項的確定和變更及年終利潤分配方案，應經社員（代表）大會表決通過，其年度資產負債、凈利潤、利潤分配情況應向本社社員公開。多村聯合投資的企業，也應建立權責明確的內部監督管理和風險防控機制。鼓勵村屬企業會計委托鎮鄉（街道）代理制度，推動村級集體經濟審計向村屬企業延伸。村干部在村屬企業兼職的，原則上不得在企業取酬。國家和省有關部門對村屬企業管理另有規定的，從其規定。
14.提升資產運營效能。積極實施股份制、租賃制、合作制、混合制“四制”發展模式，探索“財政資金變資產資本、資產資本變集體收入”的增收路徑，支持村集體以財政資金、資產資源等入股，拓展村級集體經濟發展途徑。深化村莊經營，探索村集體經營性資產開展市場化、競爭性運營，鼓勵有充足資金和優質資產資源的村經濟合作社采用獨資、入股、合資、合作等形式，通過經營公司經營集體資產。鼓勵有條件的村采取向社會公開招聘職業經理人，提升村級集體資產運營管理能力。
（四）強化農村集體資產監管
15.加強社員監督。村級財務預決算、收益分配、重大開支、重大項目招投標、重大經營決策、重大資產處置等重要財務和經營事項決策，應經社員（代表）大會審議通過。規范會議表決程序，會議事項表決應逐一進行，并由社員（代表）簽字確認，不得打包表決，不得以會議簽到代替會議表決。村經濟合作社主要經營管理人員每年年終應向社員（代表）大會進行述職，接受社員（代表）會議民主評議，并將評議情況列入對村經濟合作社主要經營管理人員的年終考核。完善村級小微權力清單制度、“村民說事”制度等民主監督制度，讓社員（代表）可通過村級財務公開、列席聯席會議、公開招投標現場活動、參與工程項目實施等方式，全方位、深層次對村級經營性事務、村級組織及其成員履行職責進行監督。
16.加強社監會監督。加強對社務決策和公開、財務管理、村工程項目建設、惠農政策措施落實等情況的監督，每月向黨員和社員代表公布監督情況。社員（代表）會議討論決定本社重大事項時，社監會成員應列席會議，村級所有財務支出事項，應經社監會審核、社監會主任簽字蓋章后報鎮鄉（街道）“三資”管理服務中心結算。村級財務公開事項應經社監會事先審查，確保公開內容詳實無誤。推行社監會履職倒查制度，對村干部涉及集體資產管理違紀違法、社務管理出現嚴重問題的，由鎮鄉（街道）倒查社監會主任責任。對于無正當理由拒不履行義務的社監會成員，可經社員（代表）會議討論通過，予以撤換。
17.加強行政監督。落實鎮鄉（街道）對本轄區內農村集體資產管理的監督、指導服務和權益維護的主體職責。各級農業農村主管部門要加強對農村集體資產管理的業務指導、技術培訓和監督。各級紀委監委、審計等相關部門要按照職責分工，共同做好農村集體資產管理的監督工作。各級相關部門要加強對集體資產管理制度執行、財務公開、農民負擔等情況監督檢查，對發現的問題及時指導督促相關村社落實整改。
18.加強會計監督。進一步加強會計隊伍建設，推動代理會計職能逐步從側重核算向核算與監督并重轉變。優化人員數量配備，原則上每人代理村數不得超過5個，有條件的地方也可委托有資質的第三方機構實施代理服務。提高監督效能，充分發揮會計在集體資產監管的“第一關口”的作用，加強對原始憑證的真實性、合法性、準確性、完整性審核和監督，每季度至少向鎮鄉（街道）黨委政府提交資產管理和財務運行情況分析報告一次，為決策提供參謀。創新監督方式，有條件的地方可試行會計、出納“雙代理”。
19.加強審計監督。各區（縣、市）要按照“村級組織一屆內審計不少于2次”以及發生重大信訪事項和村干部離任必審的要求，制定年度審計計劃，重點對村集體經濟組織財務收支、村干部任期與離任經濟責任審計、征地補償款的使用管理、村級工程項目預決算、一事一議籌資籌勞和農民群眾反映強烈的集體“三資”等問題開展專項審計，并向社員公布審計結果和審計整改結果。要切實提高審計質量，縣、鄉兩級農村經營管理部門要做好業務指導培訓工作，明確當年的審計重點和要求，提高審計目標導向性。積極推行有條件的鎮鄉（街道）委托有資質第三方中介機構審計，提高審計的客觀性和專業性。
20.加強信息化監控。全面推行農村集體資產處置全過程閉環管理。加強集體資產數字化管理，集體資產的登記、變更、經營等情況須全部納入省農村集體經濟數字管理系統管理，同時將村級經濟合同和會議記錄全部錄入系統，實現會計記賬憑證、資產經營狀態和會議表決情況互聯互通。加強審批過程監管，建立健全集體資金收支審批流程。大力推行銀聯直付制度。深化村級財務公開，在公開欄紙質公開的基礎上，積極推行數字電視公開、觸摸屏公開、手機公開等公開方式，同時將村社陽光公開二維碼張貼在公開欄上，實現結果和過程雙公開，暢通陽光公開投訴質疑渠道，建立快速響應機制，確保集體經濟成員的知情權、表達權和監督權的落實。加強預警監督管理，對省農村集體經濟數字管理系統標識為紅和黃的預警事項，按照省處置規則，限時完成整改。
四、保障措施
（一）加強組織領導。農村集體資產管理工作，事關農民群眾切身利益和農村社會和諧穩定大局，各級黨委政府要進一步提高政治站位，把加強農村集體資產管理提升到建設共同富裕示范區和實施鄉村振興戰略的高度來抓，加強組織領導、配齊工作力量、健全工作機制，落實工作經費。各級農業農村部門要積極協調紀檢、組織、財政、民政、資規、審計、住建等部門，認真履行職責，充分發揮職能作用，形成工作合力，確保農村集體資產監管各項制度落到實處。
（二）加強隊伍建設。配足配強農經管理人員，確保鎮鄉農經隊伍與當前承擔的工作相適應，農經管理人員不得兼任代理會計。提升報酬待遇，探索建立準入制度和崗位退出機制，村級財會人員報酬參照享受財政補貼的村干部標準和工作量大小確定報酬待遇，原則上不低于村主職干部報酬的1/2，鎮鄉代理會計報酬原則上不低于所在鎮鄉（街道）村主職干部平均報酬水平或全市社平工資。有條件的地方，可納入社工管理或參照社工落實待遇報酬。縣、鄉兩級每年應至少對農經人員、代理會計、出納文書等培訓一次，提高基層農經管理隊伍素質和業務水平。
（三）加強工作考核。各區（縣、市）和鎮鄉（街道）要根據實際，制定農村集體資產管理相關辦法和制度，建立健全農村集體資產管理工作考核評價標準，將農村集體資產管理納入農村經營管理工作評價體系，作為鄉村振興考核的內容。對違反農村集體資產管理規定的行為，要加大查處力度，追究相關人員責任，構成違紀的移交紀檢監察部門處理，構成犯罪的依法移送司法機關追究刑事責任。
寧波市農業農村局
2022年9月12日
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